Marco Melgrati Liguria – superamento degli indici delle zone agricole, Melgrati: è caos tra Regione e Comuni.

Marco Melgrati Liguria – superamento degli indici delle zone agricole, Melgrati: è caos tra Regione e Comuni.

“Con l’interrogazione discussa questa mattina in Consiglio regionale ho Marco Melgrati B1 00chiesto spiegazioni in merito ad una lettera che la Regione Liguria ha inviato ai Comuni affinchè verifichino la corrispondenza o meno degli attuali indici di edificabilità fondiaria previsti dal proprio strumento urbanistico per le zone omogenee di tipo E, rispetto ai limiti di densità edilizia massima previsti per legge dal decreto ministeriale del 2 aprile 1968”. Così dichiara Marco Melgrati, capogruppo di Forza Italia in Regione che questa mattina ha discusso la sua interrogazione sulla questione .

Spiega il consigliere regionale: “in sintesi alcuni Puc e Prg approvati dalla Regione in questi anni portano l’indice agricolo di 0,02 metro quadrato su metro quadrato, il doppio rispetto allo 0,03 metri cubi su metro quadrato che tradotto in metri quadrati corrisponde a 0,01. Per esempio il Comune di Albenga, nel Prg adottato nel 1978 aveva l’indice agricolo 0,10 mc/mq, più del triplo rispetto a quello del decreto ministeriale e nella variante del PRG del 2002, scendeva a 0,2 mq/mq, comunque doppio rispetto all’indice di densità massima previsto dal d.m. del 1968”.

“L’analisi – continua Melgrati – è che questi Piani a suo tempo sono stati valutati ed approvati dalla Regione Liguria benché avessero degli indici agricoli doppi o tripli. La considerazione è come sia stato possibile che l’Ente regionale abbia dato il suo benestare benché evidentemente ci fossero discrepanze tra i Piani e la normativa di riferimento, visto che l’assessore Cascino conferma che per i PRG vale il decreto ministeriale del 1968 che prevedeva degli indici precisi ben inferiori a quelli approvati. Volevo capire poi in base a quale logica oggi, anche con fare “minatorio” la Regione chiede la verifica di questi indici ai Comuni cosa che crea non pochi problemi anche in termini di risorse economiche e organizzazione degli uffici tecnici”.

“Insomma – aggiunge il Capogruppo di Forza Italia – la solita disorganizzazione all’italiana rispetto alla quale diventa complesso fare chiarezza e che determina una confusione normativa e di controllo che rischia di mandare in tilt le amministrazioni comunali liguri. In tutto questo caos la Regione, che non ha fatto altro che contribuire in questi anni ad alimentare la confusione, invece che aiutare le Amministrazioni comunali a mettere ordine vuole fare la parte del cerbero emanando dictat che gli servono a scaricare sui Comuni le sue responsabilità”.

La risposta dell’assessore assolutamente insoddisfacente atteso che ha definito la lettera solo indicativa e non impositiva fa sorgere spontaneo il commento di Melgrati: “la prossima lettera la scrivano sui rotoloni regina”.

RISPOSTA

3) Confluenza dei limiti derivanti dal fatto nel vizio di eccesso di potere amministrativo per manifesta illogicità ed errore di fatto.

Non v’è dubbio, infatti, che, in presenza di parti del territorio inedificato, la P.A. locale possa, discrezionalmente e secondo le esigenze del pubblico interesse, destinarle a nuovi complessi insediativi (zona C) o agli usi agricoli (zona E): qui viene in certo rilievo l’esercizio del potere discrezionale; ma ciò perché il presupposto di fatto (territorio inedificato) è ricollegato appunto dalla norma all’effetto giuridico-potere discrezionale [29].

Ma si potrebbe – e a tanto dovrebbe giungersi seguendo l’orientamento della citata sentenza – sottoporre un agglomerato urbano (zona A) al limite di densità edilizia 0,03 mc/mq, e quindi definire tale agglomerato come “zona agricola”? [30].

A nostro avviso questo interrogativo dovrebbe ricevere risposta negativa in quanto, come si è innanzi prospettato, la norma in questione ricollega al presupposto di fatto costituito dall’”agglomerato urbano” l’effetto giuridico individuato dal potere di disciplinare in modo affatto diverso l’agglomerato stesso [31].

Premesso che la soluzione della problematica in esame, aldilà del dato contingente, non necessariamente si configura nei termini di una rigida alternativa, per meglio chiarire il ruolo degli standards, giova fare riferimento retrospettivo alla data di emanazione del D.M. 2 Aprile 1968 n. 1444.

Con tale decreto, infatti, veniva sottratta al P.R.G. la scelta dei rapporti ottimali tra le varie funzioni ritenute, scelta che così venne adottata una volta per tutte dal legislatore.

Per adeguare, tuttavia, il bilanciamento delle varie funzioni al territorio variabile, evidentemente secondo le differenziazioni geografiche, il legislatore aveva stabilito (art. 41 quinques, comma 9° L. n. 1150/42) che gli standards dovessero essere posti in relazione a zone territoriali “omogenee”: vale a dire, a “zone che presentassero la stessa natura o appartenessero allo stesso genere” [32].

Però, come acutamente è stato osservato, “la legge non stabiliva in base a quale criterio o criteri si dovesse ritenere la omogeneità, essendo evidente che questa poteva essere stabilita fondamentalmente o in base alla natura geografica dei luoghi (geografia fisica od umana) o in base alla destinazione attuale o prevista dalle funzioni urbanistiche. Potevano dunque, specialmente nell’ambito del primo, formularsi sub criteri specifici particolarmente articolabili, che poi si sarebbero ulteriormente arricchiti in combinazione con il secondo: compito questo arduo anche se proficuo.

Il Ministero, invece ha seguito i due criteri suddetti fra loro combinati, ma ciò ha fatto secondo i consueti criteri della zonizzazione, rinunciando così a differenziazioni – almeno per ora- che tenessero conto delle caratteristiche del territorio nazionale e dei particolari tipi di insediamento” [33].

Ciò posto, si spiega agevolmente l’ambivalenza delle zone omogenee così individuate: queste, oltre ad un contenuto geografico, hanno anche un contenuto funzionale, la cui determinazione è, però, rimessa alla discrezionalità della amministrazione.

Il Ministero, quindi, non si è fatto carico dell’eventuale discrasia tra l’individuazione della omogeneità di una zona e la situazione morfologica, ambientale e d’uso di una parte del territorio comunale, stabilendo un criterio prevalente, ma si è limitato a stabilire nell’art. 6 del decreto che i Comuni che si trovino nella impossibilità, per la mancanza di aree disponibili, di rispettare integralmente le norme poste per le varie zone omogenee, possono discostarsene, purchè diano adeguate dimostrazioni. Di conseguenza sono divenuti di fatto derogabili i rapporti normativamente individuati e ne è derivato un certo disordine nella concreta attività di adozione delle prescrizioni urbanistiche. D’altra parte, ammessa la discrezionalità della P.A. nella individuazione della omogeneità di una zona, l’esercizio di detto potere non potrà prescindere da stati naturali e di fatto [34], che costituiscono, quantomeno, un parametro utile ai fini dell’accertamento della congruenza e della logicità-razionalità delle determinazioni amministrative sia rispetto agli obiettivi enunciati nello strumento urbanistico che sul piano intrinseco; valutazione che tradizionalmente rientra nel sindacato di legittimità del Giudice amministrativo sotto forma di eccesso di potere [35].

I poteri cognitori del giudice amministrativo, e quindi l’ambito conoscibile dal giudice, subiscono un ampliamento allorché il giudice compie un sindacato di ragionevolezza su atti o comportamenti dell’amministrazione [36]. Il sindacato di ragionevolezza è sovente un giudizio sui fatti, tanto che, si afferma, l’apprezzamento dei fatti posti a base di un provvedimento amministrativo è sindacabile in sede di legittimità ove risulti inficiato da vizi logici.

Nel far riferimento ad una situazione di fatto occorre accertare se essa è stata conosciuta in modo adeguato dalla pubblica amministrazione, in seguito ad un’istruttoria non lacunosa, e se l’amministrazione l’abbia valutata in maniera non irragionevole [37].

Per superare l’impasse, in primo luogo giova analizzare il dato “fisico” ricavabile dal correlato semantico espresso dal testo della norma (art. 2 D.M. 2 Aprile 1968 n. 1444).

Ebbene, da un rapido esame, si evince che solo nelle zone A, B e C (in parte), si è fatto riferimento ad una situazione geografica o fisica, (centro storico, zone edificate o parzialmente edificate), mentre nelle zone D ed E, manca ogni riferimento alla situazione preesistente.

Da ciò, secondo alcuni, si deduce che, nella suddivisione in zone, l’Amministrazione sarebbe vincolata dalla situazione di fatto, appunto, per le zone A, B e C, mentre avrebbe ampia discrezionalità nella zonizzazione del rimanente territorio inedificato [38].

Tale prospettazione o interpretazione è, tuttavia, alquanto fuorviante per la corretta comprensione del fenomeno, pur contenendo alcuni elementi di verità. Essa, sulla base del dato normativo, nega ogni possibilità di funzionalizzazione da parte della Amministrazione delle zone A, B e C. Nega, anzi, che dette zone abbiano una funzione propria rispetto alle altre, implicando necessari riferimenti al dibattito sulle tendenze della urbanistica quale scienza totalitaria anziché libertaria [39].

In quest’ottica, l’uso di massimo dettaglio della zonizzazione, in relazione alla teoria organica della città, vista come organismo in cui le parti specializzate di esso si compongono in un tutto armonioso con funzioni distinte, ma integrate, ha finito col favorire la proliferazione delle zone monofunzionali con categorie inventate dai pianificatori per fini di pianificazione economica e sociale. Tale atteggiamento soffoca il concorso nella conformazione urbanistica del territorio del soggetto inteso quale individuo, che ovviamente non può trovare cittadinanza nel contesto del generale potere discrezionale esercitato.

Allora, le zone A, B e C sono oggi considerate le uniche e inviolabili, secondo il dato normativo, aree cui si riconosce una funzione plurima ossia dell’abitato vero e proprio, ponendosi come limite del diritto positivo alla proliferazione delle zone monofunzionali [40].

Lungi, quindi, dal non avere alcuna funzione, le zone A, B e C, in un ottica urbanistica libertaria, sono quelle che conservano la destinazione più importante: sono zone polifunzionali.

Tornando, ora, al problema iniziale, non si può negare, data la funzione esercitata da tali zone, la discrezionalità nella destinazione delle stesse, che, tuttavia, il legislatore ha voluto ancorare ad un dato fisico (che ne garantisce anche l’esistenza).

Parallelamente, non appare condivisibile la tesi che nelle zone non abitate e inedificate la P.A. possa esercitare tout court la più ampia discrezionalità nella determinazione della destinazione, qualora manchino nella zona i presupposti fattuali idonei e necessari alla destinazione prescelta.

Con questo sistema potrà classificarsi ad esempio, in parte zona B, in parte C, la stessa area che, pur geograficamente omogenea, funzionalmente svolga un ruolo diverso nelle diverse zone funzionali in cui è stata divisa: gli standards verranno applicati conseguentemente in sede di ristrutturazione della zona. Non potrà, quindi, il proprietario invocare l’inclusione del suolo in una zona diversa, reclamando una disparità di trattamento sulla base della sola omogeneità fisica rispetto ad altra, proprio perchè la zonizzazione funzionale è assolutamente discrezionale.

Potrà, invece, far rilevare l’irrazionalità della scelta in relazione alla particolare situazione di fatto, anche se, va avvertito, l’eventuale illegittimità della classificazione, idonea a far caducare in sede giurisdizionale la previsione di piano, non comporterà l’obbligo per la P.A. di tipizzare la zona secondo le richieste del privato, fondate esclusivamente sul rispetto del dato fisico espresso dalla norma. Il riesercizio del potere dovrà solo tener conto dei vincoli conformativi di cui al giudicato, a loro volta dipendenti dalla qualità e quantità della cognizione esercitata dal giudice amministrativo in relazione ai motivi di ricorso sollevati.

La distinzione fisica tra zone edificate (A, B, C) e no (D, E, F,) produce senz’altro un effetto limitativo del potere discrezionale pianificatorio, nel senso che, ad esempio, un’eventuale destinazione a zona E (zona agricola), non potrà essere attribuita ad una zona completamente edificata, in quanto l’illogicità di tale scelta sarebbe manifesta ed in re ipsa, né si riscontrano, ovviamente, precedenti significativi [41].

Non è sempre vero, invece, il contrario, cioè la possibilità di destinare a zona abitativa aree attualmente inedificate: tale potere, infatti, rientra nella potestà pianificatoria del Comune, sempre che le caratteristiche obiettive del territorio corrispondano alla funzione attribuita alla zona. L’edificazione avverrà secondo gli standards urbanistici corrispondenti alla classificazione di zona.

4) Il punto di novità della L. R. Puglia 27 luglio 2001 n. 20 “Norme generali di governo e uso del territorio”

La nuova legge urbanistica pugliese, varata nell’anno 2001, fissa alcuni principi cardine che, ad attento esame, consentono di osservare una certa tendenza ad attribuire ai cc.dd. “stati naturali e di fatto”, di cui parlava Predieri, valore vincolante per il potere discrezionale pianificatorio.

Ed in effetti, l’art. 9 della L.R. Puglia 27 luglio 2001, n. 20, nel fissare i contenuti del PUG (Piano Urbanistico Generale), ha introdotto la distinzione tra previsioni strutturali e previsioni programmatiche.

Dette previsioni (art. 9, comma 2°-3°) sono così normate:

previsioni strutturali

-“identificano le linee fondamentali dell’assetto dell’intero territorio comunale, derivanti dalla ricognizione della realtà socio-economica, dell’identità ambientale, storica e culturale dell’insediamento, anche con riguardo alle aree da valorizzare e da tutelare per i loro particolari aspetti ecologici, paesaggistici e produttivi;

– determinano le direttrici di sviluppo dell’insediamento nel territorio comunale, del sistema delle reti infrastrutturali e delle connessioni con i sistemi urbani contermini”.

previsioni programmatiche

– “definiscono, in coerenza con il dimensionamento dei fabbisogni nei settori residenziale, produttivo e infrastrutturale, le localizzazioni delle aree da ricomprendere in PUE, stabilendo quali siano le trasformazioni fisiche e funzionali ammissibili;

– disciplinano le trasformazioni fisiche e funzionali consentite nelle aree non sottoposte alla previa redazione di PUE”.

La lettura dell’impalcato normativo sulle previsioni strutturali offre alla immediata percezione dell’interprete un dato di fondo: la valorizzazione dell’attività di ricognizione della realtà socio-economica, dell’identità ambientale del territorio e dei suoi particolari aspetti ecologici, paesaggistici e produttivi.

Detta ricognizione è funzionale alla necessaria attività di identificazione delle linee fondamentali dell’assetto dell’intero territorio comunale.

Sotto il rilevato profilo è agevole notare come il dato normativo appaia significativamente orientato a rafforzare il sindacato di ragionevolezza, se sol si osservi come la strutturale previsione dell’obbligo di ricognizione delle emergenze fattuali ed identitarie del territorio, in tutti i suoi aspetti, si risolva in un maggior vincolo per il pianificatore di compiere scelte localizzative coerenti e nel contempo nell’ampliamento della base fattuale di raffronto a cui commisurare la ragionevolezza delle scelte.

Non altrettanto poteva dirsi delle previsioni normative di cui alla legge Regione Puglia n. 56/1980 che, nel disciplinare i contenuti del Piano Regolatore Generale Comunale, si limitava ad imporre al pianificatore:

a)l’individuazione dei “suoli utilizzati o da utilizzare per colture specializzate e/o irrigue” (art. 14, comma 1° n. 3);

b) la perimetrazione delle parti urbanizzate del territorio (art. 14, comma 1° n. 6);

c) la perimetrazione delle zone “..nelle quali operare, per le condizioni di degrado, il recupero del patrimonio urbanistico ed edilizio esistente..” (art. 14, comma 1°n. 8).

Note:

[1] Ved. E. FOLLIERI, Contributo allo studio sulla dinamica della pianificazione urbanistica, Solfanelli Editore, Chieti, 1986, p. 10 e bibliografia ivi citata.

[2] Ved. U. POTOSCHING, Pianificazione del territorio e ius aedificandi, in Riv. Giurid. Urb., 1987, fasc. 2, p. 331.

[3] U. POTOSCHING, op. cit., p. 332.

[4] Cfr. art. 9 L. n. 1150/42. .

[5] Cons. Stato, IV, 3.2.1981, n. 129, in Foro Amm., 1981, p. 296.

[6] Cons. Stato, IV, 28.5.1986 n. 367, in Foro Amm., 1986, p. 732; Tar Lombardia – Milano SEZ. II – sentenza 23 settembre 2008, n. 4106.

[7] Cons. Stato, IV, 12.4.1986 n. 251, in Rass. Con. Stato, 1986, I, p. 496.

[8] Ved. in generale N. ASSINI, Pianificazione urbanistica e governo del territorio, Volume trentesimo del Trattato di diritto amministrativo diretto da G. Santaniello, Cedam, Padova, 2000, pp. 120 e ss..

[9] G. PERICU, Problematiche recenti nei rapporti pubblico-privati nella pianificazione territoriale, in Quaderni regionali (Riv. trim. di studi e documentazione), fasc. 1, 1986, p. 43.

[10] E. FOLLIERI, op.cit., p. 24- 25.

[11] E. FOLLIERI, op. cit., p. 25.

[12] V. TESTA, Elementi di materia giuridiche applicate all’urbanistica, Roma, s.d., p. 106.

[13] E. PICOZZA, Il Piano regolatore generale urbanistico, Cedam, Padova, 1983, p. 29.

[14] Così L. MAZZAROLLI, I piani regolatori urbanistici, Cedam, Padova, 1962, p. 279.

[15] TESTA, op. cit.. In tal senso anche NOEL, Le droit de l’urbanisme, Paris, 1957, per il quale “le zonig consiste a diviser un territoire en un certain nombre de zones bien délimitees où les regles differentes sont imposees pour l’utilisation du sol et pour la construction des batiments”.

[16] L’art. 2 D.M. 2 Aprile 1968 n. 1444 “- (Zone territoriali omogenee) così recita: “Sono considerate zone territoriali omogenee, ai sensi e per gli effetti dell’art. 17 della legge 6/8/1967, n. 765: A) Le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestono carattere storico, artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi; B) Le parti del territorio totalmente o parzialmente edificate, diverse dalle zone A): si considerano parzialmente edificate le zone in cui la superficie coperta degli edifici esistenti non sia inferiore al 12,5% (un ottavo) della superficie fondiaria della zona e nelle quali la densità territoriali sia superiore al 1,5 mc/mq; C) le parti del territorio destinate a nuovi complessi insediativi, che risultino inedificate o nelle quali l’edificazione preesistente non raggiunga i limiti di superficie e densità di cui alla lettera b); D) le parti del territorio destinate a nuovi insediamenti per impianti industriali o ad essi assimilati; E) le parti del territorio destinate ad usi agricoli, escluse quelle in cui – fermo restando il carattere agricolo delle stesse- il frazionamento della proprietà richieda insediamenti da considerarsi come zone c); F) le parti del territorio destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale”.

[17] Nella originaria stesura della legge 765, presentata dal Governo alle Camere, il riferimento alle zone territoriali omogenee mancava, e queste vennero introdotte dopo la discussione della legge presso la IX Commissione della Camera.

[18] Un caso decisamente particolare, ma perciò non meno esemplare, è quello del complesso di Stupinigi, insistente sul territorio comunale di Nichelino (Torino): con riferimento alle caratteristiche storico-artistiche della costruzione juvarriana, del parco e degli annessi edifici agricoli, che costituiscono un organismo architettonico-urbanistico decisamente eccezionale, il complesso potrebbe essere considerato come zona territoriale omogeneo di tipo A (e tale è la classificazione datane nel PRGC di Nichelino, anche in considerazione dell’esistenza di uno specifico vincolo di tutela posto attraverso la legge 29 giugno 1939, n. 1497); ma, con riferimento alla destinazione d’uso attuale ,la zona potrebbe anche essere considerata come di tipo E, e, con riferimento a progettati utilizzi del complesso edilizio e delle zone verdi circostanti, come zona di attrezzature ricreative e culturali di interesse generale, cioè come zona di tipo F. Le tre differenti classificazioni comportano evidentemente gradi diversi di controllo dell’attività nonché livelli differenti di minima dotazione di aree per servizi.

[19] Non aggiunge certo elementi di chiarezza l’art. 27 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, che prevede la possibilità di esproprio di aree per la realizzazione di piani di zona per insediamenti produttivi (PIP); dapprima assimila agli insediamenti industriali, mentre in altro luogo dello stesso articolo precisa che sono da assimilare agli industriali gli insediamenti <>.

[20] Cfr. Cons. Stato, IV, 15 aprile 1986, n. 268 quale utile esempio di sentenza che affronta il tema.

[21] Convenzionalmente si assume la nozione di “fatto” descritta da A. Falzea secondo cui sono fatti “tutti i fenomeni temporali che non sono attività volontarie dell’uomo” (così in Fatto giuridico -voce-, Enc. Dir., vol. XVI, Milano, 1967, p. 942, col. sin.).

[22] In questo caso l’atto di destinazione urbanistica viene recepito nella sua valenza meramente storica. In tal guisa viene ad essere relegato al mondo dei meri fatti.

[23] Così A. PREDIERI, Sul contenuto strutturale dei programmi di fabbricazione, in Urbanistica del paesaggio. Espropriazione, Giuffrè, Milano, 1969, p. 242.

[24] Nello stesso senso cfr. tra le tante Cons. Stato, IV Sez., 5.12.1984 n. 884 in Rass. Cons. Stato, 1984, I, p. 1472. Le tendenze dell’urbanistica quale scienza totalitaria hanno trovato spazio anche nelle decisioni del Consiglio di Stato, secondo il quale è consentito attrarre nell’ambito urbanistico materie, quali il paesaggio e l’ambiente naturale, che al di fuori della programmazione costituiscono oggetto di specifica disciplina (cfr. Cons. Stato, VI Sez., 29.11.1985 n. 620 in Rass. Cons. Stato, 1985, I, p. 1496 e sui limiti di tale potestà pianificatoria Cons. Stato, VI Sez., 30.5.1985 n. 240).

[25] Cfr. per il principio Cons. Stato, IV Sez., 17.11.1984 n. 865, in Rass. Cons. Stato, 1984, I, p. 1377. Per la prevalenza della situazione di fatto cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 1.12.1981 n. 941, in Riv. Giur. Edil., 1982, I, p. 92 ed ivi giurisprudenza richiamata; Cons. Stato, Sez. IV, 29.7.1980 n. 786, in Rass. Cons. Stato, 1980, I, p. 955 e giurisprudenza ivi richiamata. In generale la giurisprudenza del Consiglio di Stato è nel senso che la disciplina urbanistica contenuta nello strumento urbanistico generale “…è destinata a svolgere i suoi effetti, ordinatori e conformativi, esclusivamente con riferimento al futuro: in tal senso lo strumento urbanistico non può limitarsi a prendere atto delle situazioni di fatto esistenti sul territorio, ponendosi come obiettivo soltanto la loro regolazione, pena il tradimento della sua stessa funzione. E’ in tale ottica che trova fondamento il consolidato principio giurisprudenziale, secondo cui le scelte urbanistiche dall’Amministrazione comunale costituiscono apprezzamenti di merito, connotati di un’amplissima discrezionalità, sottratte al sindacato di legittimità, proprio del giudice amministrativo, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi ovvero da arbitrarietà, irrazionalità o manifesta irragionevolezza, in relazione alle esigenze che si intendono concretamente soddisfare (tra le più recenti, C.d.S., sez. IV, 9 luglio 2002, n. 3817; 22 maggio 2000, n. 2934)” (così Cons. Stato, IV, 26.05.2003, n. 2827).

[26] Emblematica la seguente definizione: “la zona omogenea non è, in effetti, definibile aprioristicamente, essendo la conseguenza di valutazioni rimesse alle competenti Autorità amministrative le quali… possono tenere adeguato conto anche delle trasformazioni del territorio che siano intervenute rispetto alla zonizzazione del precedente strumento urbanistico, ed individuare nuove zone ove siano presenti elementi di omogeneità, che devono essere riscontrati con riferimento alle dimensioni della nuova zona, e non della vecchia maglia” (così Cons. Stato, IV, 11.04.2007, n. 1615).

[27] T.A.R. Puglia, Bari, 5.3.81 n. 147, pag. 5. Cfr. anche Cons. Stato, sez. IV, 31 gennaio 1989, n. 71 per il quale “Scopo principale delle indicazioni contenute nel d.m. n. 1444 del 1968, circa la qualificazione delle zone di tipo omogeneo nella determinazione degli indirizzi urbanistici, è quello di prevedere le quantità minime di spazio da riservare all’uso pubblico ed alle attività collettive in attuazione dell’art. 17 l. 6 agosto 1967 n. 765; l’individuazione dell’omogeneità di una zona, in riferimento alla situazione morfologica, ambientale e d’uso di una parte del territorio comunale, acquista rilevanza ai soli fini della dotazione degli standards senza peraltro costituire vincolo alle valutazioni tecnico-discrezionali dell’amministrazione.”

[28] T.A.R. Puglia, cit.,.

[29] La pienezza di discrezionalità in cui agisce l’autorità pianificatrice, secondo cui le scelte non possono subire alcuna limitazione e sono del tutto legittime quando si basano sui criteri tecnico-urbanistici posti a fondamento del piano, può avvenire in aperto conflitto con interessi privati. L’autorità pianificatrice, pertanto, quando trovasi in una situazione di carenza di aree da destinare alla realizzazione di servizi generali e di quartiere, può vincolare per tale destinazione aree non ancora edificate dai privati, senza che questi ultimi possano opporsi deducendo una disparità di trattamento nei confronti di quei proprietari che abbiano costruito in precedenza (in tal senso L. MAROTTA, Pianificazione urbanistica e discrezionalità amministrativa, Padova, 1988, p. 26. Cfr. anche Cons. Stato, IV, 23.02.1979, n. 111, in Rass. Cons. Stato, I, p. 111).

[30] Una recente pronuncia di merito ha statuito che “La qualificazione di una zona abitata come “A” implica che essa possieda quelle caratteristiche strutturali oggettive che sono il presupposto della sua normazione urbanistica come “centro storico” e contenute nelle disposizioni regionali e nell’art. 2 del D.M. 1.4.1968 N. 1444” (così T.A.R. Sicilia Catania, sez. I, 29 aprile 2008, n. 696). Cfr. anche T.A.R. Sicilia Catania, sez. I, 30 gennaio 2007, n. 179 secondo cui “La normativa che qualifica il concetto di centro storico è volta al mantenimento ed al recupero di realtà culturali che, ove non abbiano in sè un carattere propriamente storico (non siano, cioè, centri storici espressivi, ex art. 2, cit., d.m. n. 1444 del 1968, degli agglomerati urbani che rivestono carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti) siano, ex art. 55, l. reg. n. 78 del 1971, seppur di recente formazione (e, quindi, sicuramente non siano centri storici) agglomerati urbani contraddistinti da valori storici, urbanistici, artistici ed ambientali. In carenza di questi presupposti, la delimitazione della Zona Omogenea “A” diventa illegittima”.

[31] Diverso il caso in cui la giurisprudenza da sempre ammette l’imposizione del vincolo a verde agricolo non soltanto per esigenze dell’agricoltura, ma anche quando il vincolo stesso tenda in via principale, o anche esclusiva, a creare un necessario equilibrio fra aree edificate e aree inedificate onde realizzare il fine di più convenienti condizioni di abitabilità del territorio. Emblematica T.A.R. Lazio Roma, Sez. II, 08.11.2006, n. 12138 secondo cui la destinazione a zona agricola, impressa dal piano regolatore ad un’ area, ha la più generale finalità di provvedere, mediante il divieto di edificazione ovvero la possibilità di edificazione in termini estremamente limitati, ad orientare gli insediamenti urbani e produttivi in determinate direzioni ovvero di salvaguardare precisi equilibri dell’assetto territoriale (CdS., IV Sez. 20 marzo 2001 n. 1679 e 25 settembre 2002 n. 4907; 1 giugno 1993 n. 581; TAR Veneto, 9 maggio 1992, n. 164; TAR Lombardia Brescia, 23 marzo 2004, n. 244).

[32] Così E. M. SCHINAIA, Gli standards urbanistici” nella legge 6/8/1967 n. 765, Relazione presentata nella tavola rotonda su “Legislazione Urbanistica,“ svoltasi a Milano il 21-23/11/1969 e pubblicata nella Rassegna dei lavori pubblici, 1969, p. 1195.

[33] Così E. M. SCHINAIA, op. cit..

[34] Cfr. A. PREDIERI, op. cit. “la scelta è discrezionale, ma non potrà prescindere da stati naturali e di fatto. Tanto che difficilmente potranno essere introdotte lottizzazioni in zone già largamente fabbricate e dotate di infrastrutture, cioè in zone cosiddette di saturazione o di ristrutturazione, nelle quali però gli standards, vanno egualmente rispettati”.

[35] Si segue la ricostruzione dommatica unitaria dell’eccesso di potere proposta da E. Casetta, Attività e atto amministrativo, in «Riv. trim. dir. pubbl.», 1957, pp. 313-314, che risolve la figura interamente nello sviamento, qualificando i sintomi come mezzi necessari per dimostrarne l’esistenza, che comprovano il vizio nell’atto soltanto quando permettano di dissipare ogni dubbio circa la mancata corrispondenza degli interessi propri dell’atto con quelli che la fattispecie normativa concreta involge. L’elaborazione giurisprudenziale e la letteratura sull’eccesso di potere sviluppatesi dopo il lavoro di A. Codacci Pisanelli, L’eccesso di potere nel contenzioso amministrativo, in «Giust. amm.», 1892, IV, pp. 1 e ss.) sono, si può dire, sconfinate. L’elaborazione giurisprudenziale (per un’utile rassegna sulla giurisprudenza dei primi decenni, N. Pappalardo, L’eccesso di potere L’eccesso di potere «amministrativo» secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, in Studi per il centenario del Consiglio di Stato, Roma, 1932, 429 e ss.) accanto al fenomeno dello sviamento è venuta introducendo e sviluppando altre figure come ad esempio quelle di «travisamento dei fatti», di «illogicità manifesta», di «manifesta ingiustizia», di «contraddittorietà immotivata fra più atti», di «difetto di motivazione» ecc. (per una classificazione completa, Gasparri, Eccesso di potere (dir. amm.), in «Enc. Dir.», vol. XIV, pp. 128 e ss.). In generale hanno qualificato l’eccesso di potere come vizio della causa dell’atto amministrativo: Cammeo, La violazione delle circolari come vizio di eccesso di potere, in «Giur. It.», 1912, III, col. 107; Pappalardo, op. ult. cit., pp. 542 e ss.; Resta, La natura giuridica dell’eccesso di potere come vizio degli atti amministrativi, in «Ann. Univ. Macerata», 1932, p. 176 (dello stesso autore, La legittimità degli atti giuridici, in «Riv. trim. dir. pubbl.», 1955, pp. 35 e ss.); Borsi, La giustizia amministrativa, Padova, 1941, p. 52. Hanno ravvisato, invece, nell’eccesso di potere un vizio dei motivi dell’atto: Forti, I «motivi» e la «causa» negli atti amministrativi, ne «Il Foro It.», 1932, III, col. 297; Giannini, Lezioni di diritto amministrativo, Milano, 1950, p. 391. Concorde Alessi, Intorno ai concetti di causa giuridica, illegittimità, eccesso di potere, Giuffrè, Milano, 1934, pp. 110 e 71 e ss., secondo cui l’eccesso sarebbe essenzialmente caratterizzato da un «vizio di potestà» dell’atto in relazione allo stato viziato dei motivi. Una terza posizione ritiene che l’eccesso di potere consista in realtà nel vizio del giudizio di apprezzamento messo a base dell’atto discrezionale: così Rovelli, Lo sviamento di potere, in Raccolta di scritti di dir. pubbl., in onore di Giovanni Vacchelli, 1935, p. 462; A.M. Sandulli, Il procedimento amministrativo, Giuffrè, Milano, 1959, pp. 323 e ss. Una originale ricostruzione dell’eccesso di potere si deve a F. Benvenuti, Eccesso di potere amministrativo per vizio della funzione, in Rass. dir. pubbl., 1950, I, pp. 3 e ss., il quale ha creduto di risolvere il problema costruendo i «sintomi» come violazioni di norme generali sulla funzione amministrativa (principio di giustizia sostanziale, principio di ragionevolezza dell’agire amministrativo e principi della stessa organizzazione), svincolandoli dall’essere funzionali allo sviamento. Contra, però, E. Casetta, Attività …, cit., pp. 313-314, per il quale l’eccesso di potere va ricondotto ad unità concettuale sub specie di sviamento, essendo i sintomi mezzi di rilevazione dello stesso e non cause autonome di annullamento. Si veda anche A. Azzena, Natura e limiti dell’eccesso di potere, cit., pp. 331-332, che, diversamente dal Benvenuti, attribuisce alle figure sintomatiche il valore di vere e proprie prove presuntive del vizio di merito da cui l’illegittimità deriva (sul punto C. Camilli, Considerazioni sui «sintomi» dell’eccesso di potere, in «Rass. dir. pubbl.», 1965, n. 4, pp. 1038 e ss.).

[36] Cfr. Cons. Stato, IV, 1.12.1981, n. 941, cit., secondo il quale “L’accertamento della congruenza e della logicità delle determinazioni amministrative adottate per la suddivisione in zone del territorio comunale e per la loro articolazione tipologica non incide sulle scelte di merito riservate all’apprezzamento dell’amministrazione interessata, ma consiste in una valutazione esterna ed estrinseca di quelle scelte sotto il profilo della loro ragionevolezza e della loro rispondenza agli obiettivi enunciati nello strumento urbanistico, valutazione che tradizionalmente rientra nel sindacato di legittimità del Giudice amministrativo (il suesposto principio è stato enunciato confermando la sentenza 1° grado nella parte in cui riteneva illegittima una destinazione a verde agricolo incongruente e irrazionale rispetto alla localizzazione dell’area, ai rapporti con l’area contigua e alla omogeneità del suo insieme)”.

[37] In particolare sul sindacato di ragionevolezza cfr. P.M. VIPIANA, Introduzione allo studio del principio di ragionevolezza nel diritto pubblico, Cedam, Padova, 1993, pp. 120 e ss.

[38] Questa opinione, pur non trovando riscontro in giurisprudenza, è, invece, la principale doglianza riportata nelle impugnative contro la destinazione di zona omogenea.

[39] Per una rapida ed esauriente esposizione del dibattito culturale e delle principali indicazioni bibliografiche, anche con contributi stranieri, cfr. G. MENGOLI, Sui limiti del potere di pianificazione urbanistica, in Riv. Giur. Edil., 1983, Parte II, pp. 313 e ss..

[40] Così G. MENGOLI, op. cit..

[41] Al contrario da sempre il Giudice amministrativo ha statuito che “La destinazione a zona agricola può essere utilizzata a salvaguardia del paesaggio o dell’ambiente, e non presuppone necessariamente che l’area stessa venga utilizzata per colture tipiche o sia già in possesso di tutte le caratteristiche previste dalla legge per tale utilizzazione, rientrando nell’ampia discrezionalità del Comune di orientare gli insediamenti urbani e produttivi in determinate direzioni, ovvero di salvaguardare precisi equilibri dell’assetto territoriale”, così Cons. Stato, Sez. IV, 3 novembre 2008, n. 5478.

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